Sugli incentivi per funzioni tecniche esiste una piccola ma tenacissima tentazione amministrativa: trattarli come una provvista elastica, da liquidare quando l’ufficio è pronto, quando il bilancio respira, quando il responsabile del personale trova il tempo, quando il RUP riesce a chiudere il fascicolo, quando l’ente decide che, in fondo, pagare oggi o pagare domani sia più o meno la stessa cosa. Peccato che la contabilità pubblica non sia una agenda di cortesia.
E peccato, soprattutto, che la maturazione del diritto all’incentivo non possa essere confusa con il momento materiale del pagamento, come se competenza e cassa fossero due parole intercambiabili da usare secondo convenienza.
Il tema riguarda il rapporto tra art. 113 del d.lgs. 50/2016 e art. 45 del d.lgs. 36/2023, quindi tra il vecchio e il nuovo sistema degli incentivi tecnici. Il vecchio Codice poneva un limite particolarmente rigoroso, consentendo al singolo dipendente di percepire incentivi entro il 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo; il nuovo art. 45 ha modificato sensibilmente l’assetto, arrivando a prevedere la possibilità di raggiungere il 100 per cento. Ma il problema non cambia nella sua struttura essenziale: per stabilire il limite annuo degli incentivi erogabili, occorre ragionare secondo competenza, non secondo cassa.
La domanda pratica è nota: quando si deve verificare il limite individuale? Nell’anno in cui l’incentivo viene materialmente pagato o nell’anno in cui matura il diritto alla percezione? La risposta corretta è la seconda. Il criterio da applicare è quello della competenza, cioè dell’anno in cui il dipendente matura il diritto al compenso per l’attività effettivamente svolta. Non rileva, invece, il momento in cui l’amministrazione decide di liquidare o pagare materialmente le somme. Diversamente, il limite annuale diventerebbe manipolabile, spostabile, rinviabile, amministrativamente addomesticabile. Una prospettiva comoda, certo; *giuridicamente meno brillante*.
Incentivi tecnici, il limite annuale si calcola per competenza
Il quesito posto alla Corte dei conti Liguria, pur dichiarato inammissibile per ragioni soggettive legate alla provenienza della richiesta, consente di ricostruire il problema: si discuteva se il confronto tra trattamento economico complessivo annuo lordo e incentivi complessivamente corrisposti dovesse avvenire secondo il criterio di competenza, includendo gli emolumenti per i quali matura nell’anno il diritto alla percezione, oppure secondo il criterio di cassa, guardando all’anno del pagamento.
La risposta, già consolidata negli orientamenti contabili, è tutt’altro che sorprendente: per il diritto alla percezione non rileva la fase del pagamento, ma il momento di maturazione. La Corte dei conti Abruzzo, con la deliberazione n. 280/2021, ha già chiarito che non opera il criterio di cassa, bensì quello della competenza. Il che significa una cosa molto semplice: il responsabile del personale, e prima ancora il RUP, non possono immaginare di risolvere il problema del limite individuale rinviando la liquidazione a un anno successivo. La tecnica del *“lo pago l’anno prossimo così non pesa su quest’anno”* potrà anche sembrare ingegnosa nelle conversazioni da corridoio, ma resta una pessima idea sul piano contabile.
La maturazione del diritto all’incentivo è collegata all’effettivo svolgimento dell’attività incentivabile. Questo è il punto centrale. L’incentivo non nasce quando si apre il mandato di pagamento, né quando il dirigente firma la liquidazione, né quando l’ufficio personale carica la voce in busta paga. Nasce quando si verificano i presupposti sostanziali e procedimentali previsti dalla disciplina: attività tecnica effettivamente svolta, riconducibilità alle funzioni incentivabili, previsione nel quadro economico, criteri di riparto, accertamento e attestazione, rispetto dei limiti individuali e regolamentari. Il pagamento è la conseguenza, non il fatto genetico.
Articolo 45 del Codice appalti: quando matura il diritto
L’art. 45 del d.lgs. 36/2023 conferma questa impostazione. L’incentivo è legato alle funzioni tecniche svolte dal personale delle stazioni appaltanti e degli enti concedenti, secondo il sistema del quadro economico e nel rispetto della disciplina interna dell’ente. Non è una gratifica discrezionale. Non è un premio di risultato generico. Non è un residuo da distribuire quando si riesce. È una componente accessoria speciale, ancorata a prestazioni tecniche tipizzate e a una sequenza procedimentale che l’amministrazione deve saper governare.
La conseguenza operativa è immediata: ogni ente deve essere in grado di individuare l’esercizio di competenza dell’incentivo. Nei lavori, nei servizi e nelle forniture, la maturazione può seguire fasi diverse, perché diverse sono le attività incentivabili. Alcune attività si esauriscono nella fase di programmazione o affidamento; altre maturano durante l’esecuzione; altre ancora al collaudo, alla verifica di conformità o alla regolare esecuzione. Non ha senso pagare tutto con lo stesso criterio temporale, come se l’incentivo fosse un blocco monolitico. Occorre collegare ogni quota alla funzione effettivamente svolta e al momento in cui quella funzione può dirsi completata e verificata.
Qui emerge una distinzione decisiva tra impegno, liquidazione e pagamento. L’impegno segue le regole della competenza finanziaria potenziata e deve essere correlato all’esigibilità dell’obbligazione. La liquidazione presuppone la verifica dell’attività svolta e della spettanza della somma. Il pagamento è l’adempimento finale. Confondere questi tre momenti significa creare un piccolo caos contabile, spesso mascherato da pragmatismo amministrativo. Il diritto agli incentivi non può essere governato come una partita di giro emozionale tra ufficio tecnico, personale e ragioneria.
Il RUP ha un ruolo centrale, ma non solitario. Deve presidiare il fascicolo dell’intervento, documentare le attività svolte, attestare per quanto di competenza l’effettività delle funzioni attribuite, acquisire gli elementi necessari dai responsabili di fase, dal direttore lavori, dal DEC, dal collaudatore, dal verificatore o dagli altri soggetti coinvolti. Il responsabile del servizio o il dirigente competente deve poi accertare la sussistenza dei presupposti per la liquidazione. L’ufficio personale e l’ufficio finanziario devono verificare la coerenza con i limiti individuali, il trattamento economico di riferimento, la corretta imputazione e il rispetto del regolamento. Il sistema funziona solo se ciascuno fa il proprio pezzo. Quando tutti confidano che *“qualcuno poi sistemerà”*, di solito non sistema nessuno.
Il ruolo del RUP e degli uffici nella gestione degli incentivi
Il criterio di competenza serve anche a impedire comportamenti opportunistici. Se il limite individuale fosse governato dalla cassa, l’amministrazione potrebbe spostare pagamenti da un anno all’altro per evitare superamenti, sterilizzare eccedenze, distribuire quote secondo convenienze temporali e non secondo maturazione giuridica. Il risultato sarebbe un sistema opaco, nel quale la spettanza dell’incentivo dipenderebbe più dalla calendarizzazione interna dei pagamenti che dall’effettivo svolgimento delle funzioni. Esattamente ciò che una contabilità pubblica seria dovrebbe evitare.
Altro tema delicato è il rapporto tra incentivo e IRAP. Anche qui occorre sgombrare il campo da equivoci piuttosto diffusi. L’IRAP non è retribuzione del dipendente. Non è incentivo. Non è una quota da sommare al trattamento economico individuale. È un onere fiscale che grava sul bilancio dell’ente. La sua copertura deve essere prevista nel quadro economico, ma non può essere imputata né alla quota dell’80 per cento destinata agli incentivi al personale, né alla quota del 20 per cento destinata alle finalità indicate dall’art. 45. Diversamente si realizzerebbe uno spostamento dell’onere tributario su un soggetto diverso da quello individuato dalla legge. E, come al solito, *l’ingegneria contabile creativa è più pericolosa di quanto sembri*.
IRAP e incentivi tecnici: come organizzare il quadro economico
Il parere MIT n. 3414/2025 si muove in questa direzione, chiarendo che le poste relative all’IRAP devono trovare copertura all’interno del quadro economico di riferimento, in una voce specifica, distinta dall’incentivo e dalle quote interne dell’art. 45. La ragione è chiara: l’imposta riguarda l’amministrazione, non il dipendente. Il dipendente percepisce l’incentivo lordo secondo il regime applicabile; l’ente sostiene l’onere fiscale come costo proprio. Pretendere di far rientrare l’IRAP dentro le quote dell’incentivo significa alterare la struttura legale della provvista.
Questa distinzione ha un rilievo pratico notevole nella redazione dei quadri economici. Le amministrazioni devono smettere di costruire quadri economici come contenitori generici nei quali infilare, sotto la voce “incentivi”, qualunque costo collegato alla remunerazione del personale. La voce incentivo ex art. 45 deve essere chiara. La quota destinata al personale deve essere separata dalle somme per le finalità ulteriori. L’IRAP deve avere copertura autonoma. In particolare, negli interventi finanziati con fondi vincolati, PNRR, programmi regionali o risorse soggette a rendicontazione, la confusione tra quota incentivante e oneri fiscali può generare contestazioni, decurtazioni e rilievi in fase di controllo.
La corretta individuazione del trattamento economico lordo rappresenta un ulteriore profilo da non sottovalutare. Per il comparto Funzioni locali, il riferimento utile è l’art. 74, comma 2, lett. d), del CCNL 2019-2021 del 16 novembre 2022, che definisce la retribuzione globale di fatto mensile o annuale come l’importo della retribuzione individuale per dodici mensilità, cui si aggiunge il rateo della tredicesima, nonché l’importo annuo della retribuzione variabile e delle indennità contrattuali percepite nel mese o nell’anno di riferimento, inclusa l’indennità di comparto, con esclusione delle somme corrisposte a titolo di rimborso spese. Anche qui, *niente alchimie*: prima si identifica correttamente la base, poi si verifica il limite. Non il contrario.
Trattamento economico lordo e limiti individuali: cosa devono fare gli enti
Per gli enti locali il tema è tutt’altro che teorico. Gli uffici tecnici, i servizi gare, le centrali di committenza, i responsabili finanziari e gli uffici personale si trovano spesso davanti a liquidazioni plurime, riferite ad attività svolte in annualità diverse, maturate su interventi complessi, magari pagate in ritardo per carenze istruttorie o per regolamenti interni non aggiornati. Se non si applica correttamente il criterio di competenza, si rischia di sommare nell’anno di pagamento quote maturate in esercizi diversi, oppure di attribuire a un anno successivo incentivi che giuridicamente appartenevano all’anno precedente. In entrambi i casi, il sistema perde coerenza.
La soluzione non è rinviare, ma organizzare. Ogni regolamento interno sugli incentivi dovrebbe stabilire chiaramente quando maturano le diverse quote, chi attesta le attività, quali documenti devono essere acquisiti, come si determina l’esigibilità, come si verifica il limite individuale, come si gestisce l’IRAP e come si coordinano ufficio tecnico, personale e finanziario. La discrezionalità regolamentare dell’ente non serve a inventare scorciatoie, ma a rendere applicabile in modo ordinato il sistema previsto dal Codice.
Regolamenti interni: distinguere la fase di affidamento da quella di esecuzione
Una regolazione seria dovrebbe distinguere tra attività della fase di affidamento e attività della fase di esecuzione. Per le prime, la maturazione può essere collegata all’espletamento della procedura di scelta del contraente o all’aggiudicazione, secondo quanto previsto dal regolamento. Per le seconde, la maturazione dovrebbe essere connessa al collaudo, al certificato di regolare esecuzione, alla verifica di conformità o comunque al completamento verificabile della prestazione. Non perché il collaudo sia una formula sacrale, ma perché per le attività esecutive occorre accertare che la funzione sia stata effettivamente svolta e che non vi siano incrementi ingiustificati di tempi o costi tali da incidere sulla misura dell’incentivo.
Controlli e responsabilità: la gestione non può fermarsi alla liquidazione
Il responsabile del personale deve evitare di diventare il liquidatore inconsapevole di scelte istruttorie altrui. Deve poter leggere il fascicolo, verificare l’anno di competenza, controllare i limiti individuali, distinguere incentivo e IRAP, escludere rimborsi spese dalla base retributiva e accertare che le somme siano correttamente imputate. Il responsabile finanziario deve controllare la copertura e la corretta allocazione nel quadro economico. Il RUP deve formare il fascicolo e attestare l’effettività delle attività. Il dirigente o responsabile competente deve assumere la responsabilità dell’accertamento. Se manca questa filiera, il pagamento rischia di diventare l’atto finale di una istruttoria incompleta.
Il nuovo Codice, con l’art. 45, ha ampliato la portata quantitativa dell’incentivo e ne ha rafforzato la funzione di valorizzazione delle professionalità interne. Ma proprio per questo occorre più rigore, non meno. Più si amplia il perimetro economico potenziale, più diventa necessario evitare letture elastiche, accumuli impropri, pagamenti differiti per convenienza e imputazioni contabili disordinate. L’incentivo tecnico è una deroga al principio di onnicomprensività. E ogni deroga retributiva, nel pubblico impiego, deve essere governata con precisione chirurgica, non con la logica del *“poi vediamo in busta paga”*.
Incentivi tecnici, perché programmazione e contabilità devono procedere insieme
La questione degli incentivi non è dunque un affare minore da relegare agli ultimi giorni dell’anno, quando gli uffici scoprono improvvisamente che ci sono somme da liquidare, limiti da verificare, prospetti da correggere e IRAP da collocare. È una componente della gestione del ciclo dell’appalto. Nasce nel quadro economico, vive nel fascicolo della procedura, matura con l’attività svolta, si accerta con le attestazioni e si liquida secondo competenza. Se l’amministrazione non governa questa sequenza, finisce per trasformare uno strumento di valorizzazione tecnica in un campo minato contabile.
La conclusione: il criterio di competenza prevale su quello di cassa
La conclusione è semplice: gli incentivi del 2 per cento non seguono il calendario dei pagamenti, ma la maturazione del diritto. Il criterio è quello della competenza. La cassa rileva per l’esecuzione materiale del pagamento, non per spostare artificialmente il limite individuale. L’IRAP è costo dell’ente e deve trovare autonoma copertura nel quadro economico, senza divorare né l’80 per cento destinato al personale né il 20 per cento vincolato alle altre finalità dell’art. 45. Il trattamento economico lordo va calcolato secondo le regole contrattuali, senza includere ciò che non vi appartiene.
In definitiva, se l’ente vuole applicare correttamente l’art. 45, deve abbandonare la gestione artigianale degli incentivi. Basta pagamenti rinviati per comodità. Basta quote maturate in un anno e fatte finta di appartenere a un altro. Basta IRAP infilata dove non deve stare. Basta quadri economici opachi. Gli incentivi tecnici servono a premiare funzioni effettive, non a creare esercizi di equilibrismo contabile. E nel diritto dei contratti pubblici, come nella contabilità pubblica, il tempo non è un dettaglio: è spesso il confine tra una liquidazione corretta e una liquidazione che prima o poi qualcuno dovrà spiegare.
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